□张芹 曹杰 

　　随着经济的快速发展，农村人口不断向城市转移，但农村宅基地面积却不减反增。统计数据显示，2009年至2019年，桐乡市农村户籍人口从40.79万人降低至29.61万人，而村庄用地规模从10058.07公顷增加至11943.43公顷，其中绝大部分为农村住宅用地，宅基地闲置现象不同程度存在。如何盘活农村闲置宅基地，使其得到高效利用，成为现阶段亟需解决的问题。

　　主要做法

　　一、服务产业发展。一是保障一产。桐乡市原宅基地大多布局在耕地附近，现因稳定耕地需要，新增农业产业用地较为困难，而闲置的宅基地和农房恰好为农业生产提供了储存、办公等场所，在一定程度上解决了农业产业用地需求。桐乡市工业经济较为发达，每个镇（街）都有各自特色产业，吸引了大量外来人口涌入，为闲置宅基地和农房的盘活利用提供了条件。三是发展三产。发展休闲农业和乡村旅游是目前盘活利用农村闲置宅基地和农房的主要方式，桐乡市出台政策支持村集体利用闲置农房，扶持发展生态观光、餐饮民宿、农耕体验、健康养生、养老服务等农旅项目，建立了较为完善的宅基地盘活政策体系。

　　二、保障城市建设用地需求。基于农业产业发展需要，如蚕桑、杭白菊等需要场地进行养殖或加工，桐乡市历来宅基地标准较高，户均宅基地用地面积为0.8亩。但随着农业规模经营发展和产业结构调整，小农户生产模式已逐渐被淘汰，故农房用于生产的功能减弱，由此部分农房出现闲置。将宅基地复垦、复绿后转换为建设用地或调整为集体经营性建设用地入市交易，从而盘活部分闲置宅基地。

　　三、解决农民融资难题。鉴于农房的特殊性，桐乡市推出了农村“三权”保证保险贷款、农村“三权”抵押贷款等，出台《桐乡市农村“三权”抵（质）押价值发布机制的指导性意见（试行）》，鼓励利用闲置宅基地及农房使用经营权进行质押贷款，有效撬动金融支农杠杆，助力闲置农房盘活。截至目前，全市已开展含农房不动产权在内的贷款32笔，发放贷款1000余万元。

　　现实障碍

　　一、“人”的障碍。农民参与的内生动力不足。在现行宅基地制度框架下，农民参与的积极性不高、内生动力也不足，特别是位置偏远、利用价值不高的村落，农民对闲置农房盘活利用缺乏信心。一方面，桐乡农民生活较为富足，对生活品质要求较高，部分农民宁愿房屋空置，也不对外出租或合伙经营；另一方面，对于有季节性闲置农房的农民来说，因偶尔或重大节日要回乡居住，也不愿意对外出租或经营；再者，对于进城落户农民，对农村宅基地仍有着难以割舍的情感，认为宅基地是私有财产，更是其家人在农村的“根”，大多选择让房屋闲置或留下来给下一代。

　　二、“地”的障碍。闲置宅基地利用受区位影响大。当前桐乡农村的新兴产业，多以小型农庄、民宿餐饮为主，且现存闲置农房位置相对偏远，存在基础设施和公共服务的短板，致使社会投资积极性不高，对利用闲置农房长效投资发展多种经营动能不足。闲置农房出租用于二产配套服务受区位影响更为明显，工业区附近的农房供不应求，而位置偏远的农房则无人问津。

　　三、“法”的障碍。闲置宅基地流转困难。国家允许农民依法自愿有偿退出并鼓励村集体及其成员对这些退出的宅基地实现再利用，但缺乏相应宅基地退出和经济补偿机制。与此同时，现行法律规定宅基地不允许流转给非本集体经济组织成员。目前，桐乡市尚未出台宅基地退出有关政策或管理办法，对宅基地退出程序和补偿标准、退回村集体的宅基地再利用等也无具体规定，导致村集体对开展宅基地自愿有偿退出缺乏积极性。除此之外，基层执法力量不足、不到位，导致一户多宅、超占超建、未批先建等历史问题依然存在。

　　对策建议

　　一、引入有偿使用和退出机制，为农民自愿退出宅基地提供保障。一是针对超面积、继承取得的宅基地，可采用有偿使用的方式，增加农民闲置成本，从而激发农民盘活利用或退出闲置宅基地的积极性。具体可参考江西余江、浙江义乌、宁夏平罗等地的做法，探索推出宅基地有偿使用制度。二是针对已进城落户的农民，引入宅基地有偿退出激励机制，探索和建立符合农民合理预期的宅基地补偿激励机制，可采取由政府引入第三方房地产评估机构进行估计，并据此给予合理的经济补偿，实现宅基地使用权价值资产化。也可制定农村住宅用地基准地价体系，再结合房屋评估价格予以补偿，保障农民宅基地使用权和农房所有权。

　　二、发挥市场机制驱动作用，让农民在闲置宅基地盘活利用中得实惠。通过乡村产业重塑、村庄重塑等，鼓励引导城乡居民返乡和大学毕业生回乡创业，推动发展休闲观光农业、乡村民宿、科普教育、文创体验、仓储加工、电子商务等新业态，鼓励和引导有闲置宅基地及农房的农民通过入股、合作经营、出租等多途径实现再利用。可重点结合桐乡全域农创计划，依托闲置宅基地和农房打造“农创基地”和“乡创基地”，在为基地提供土地要素和空间载体的同时，农民也可获得租金、股金和分红等收益。

　　三、探索多样化盘活利用方式，为促进乡村振兴提供用地保障。依托乡村产业发展规划、国土空间规划等，因地制宜选择盘活方式。靠近城区的村，重点通过宅基地使用权租赁、作价入股、抵押等方式发展二三产业；离城区相对较远的村，可与城乡建设用地增减挂钩结合，开展宅基地整理复垦、置换与退出；生态资源较好的村，通过宅基地使用权租赁、入股等方式，重点发展休闲农业、乡村旅游、乡村养老、文化创意等产业；用地资源较为紧缺的村，可将闲置农房改造成乡村书屋、居家养老中心等公共服务场所。

　　四、完善宅基地制度体系，推动闲置宅基地盘活利用更加高效。一是明确宅基地资格权认定标准。桐乡市现行享有宅基地资格人员为农村集体经济组织成员，而集体经济组织成员认定标准在各级法律制度中都较为笼统，并无具体规定。且随着户籍制度改革的深入，为享受农村权益，一些城市居民回迁农村，给集体经济组织成员认定带来困难。二是探索建立农村宅基地“三权”分置制度体系。虽然国家早在2018年提出农村宅基地“三权”分置，各地也都在积极探索。作为长三角腹地的桐乡，农村宅基地“三权”实现形式更加丰富，可探索出台农村宅基地有偿使用和有偿退出相关制度，减少闲置宅基地；探索保权退出，即保留资格权、退出使用权，解决农民进城落户的后顾之忧；制定宅基地流转制度，建立合理的宅基地流转收益分配机制，保障农民权益。三是健全宅基地规范管理体系，进一步明确各有关部门、镇、村责任，加强宅基地管理，杜绝未批先建、超面积建房和建新不拆旧等新的闲置宅基地产生。

　　作者单位：桐乡市农业农村局

　　观 点

　　防治生物入侵须戴好法律“紧箍”

　　张美玲在《法治日报》撰文说，新修订的野生动物保护法将于2023年5月1日起施行。为防治外来物种侵害，修订后的野生动物保护法明确规定：从境外引进野生动物物种的，应当采取安全可靠的防范措施，防止其进入野外环境，避免对生态系统造成危害；不得违法放生、丢弃，确需将其放生至野外环境的，应当遵守有关法律法规的规定。

　　近年来，违法放生、丢弃外来野生动物给生物多样性和生态安全带来了不小的挑战。翻看新闻，相关报道屡见报端，频频引起热议。特别是2022年河南汝州历时近一个月围捕“怪鱼”鳄雀鳝一事引发社会各界广泛关注。鳄雀鳝事件，也让全国各地掀起了一场阻击外来入侵生物的热潮。实际上，鳄雀鳝只是外来生物入侵的一个缩影，违法放生、丢弃外来生物的行为还在各地不断上演。

　　外来生物入侵，从字面理解，好像是生物自主发起的“进攻”，但其实基本都是非法贸易和人为放生导致的后果。更令人担忧的是，这种非法贸易和人为放生背后已经形成一条黑色产业链。放生本是为了积德、行善，可在现实生活中，放生过程却出现了种种乱象。一些放生者或出于好奇、攀比等心理，或由于对生物安全的无知，经常会订购一些外来野生动物放生，给生态环境安全埋下了重大的风险隐患。比如，近日有新闻报道，江苏常州一女子为给家人和朋友祈福，此前偷偷放生了2.5万斤外来生物鲇鱼，结果鲇鱼出现大量死亡，渔政部门耗费10天才完成打捞。据专家分析，如果这些鲇鱼得以存活，会对当地水生态系统造成重大损害。从类似的案件中不难看出，必须从源头上对外来野生动物放生黑色产业链进行治理。

　　除了放生，随意丢弃外来野生动物也是导致生物入侵的重要原因。一些外来野生动物具有一定的观赏价值，有人通过非法途径购买后会将其作为宠物进行饲养。但在饲养过程中，会出现“不想养了”“长大了放不下”“养不起了”等随意丢弃的现象。有的外来野生动物由于无法适应野外的生存环境而死亡；有的则因缺乏天敌疯狂繁殖、野蛮生长。前者杀生造孽，后者则严重威胁生物安全、生态安全。

　　对于违法放生、丢弃外来野生动物等行为，我国已出台不少法律法规。可以说，法律已经为防治外来生物入侵亮明了态度。此次野生动物保护法修订再次就防治外来野生动物侵害作出规定，进一步织密了生物安全保护网。目前关键的问题是，如何戴好法律“紧箍”，真正用好法律手段实现源头治理、系统治理。

　　笔者认为，一方面，要依法加大对非法野生动物交易的打击力度，特别是要斩断外来野生动物非法放生的黑色产业链；另一方面，要加强野生动物保护的普法工作，教育公众科学放生、文明放生、合法放生；最后，要不断完善野生动物保护公益诉讼体制机制，切实提高放生、丢弃外来野生动物的违法成本，增强法律威慑力，从而更好地守护我们的生态环境。